生態環境分區管控、環評、排污許可三項制度，作為生態文明制度體系的核心組成部分，構成了源頭預防、過程管控、末端治理的全鏈條生態環境管理閉環。在當前，深化三項制度改革尤其是排污許可制度改革，實現制度間精準銜接、高效協同，對提升生態環境治理現代化水平、支撐高質量發展具有重要意義。如何理解以制度協同改革引領排污許可制度優化，中國環境報記者對生態環境部環境規劃院名譽院長、中國工程院院士王金南進行了專訪。
中國環境報：在美麗中國建設背景下，生態環境分區管控、環評、排污許可三項制度的定位分別是什么，它們之間又存在著怎樣的關系？ 王金南：從制度定位來看，生態環境分區管控為各類開發建設活動提供生態環境的“底線”和“邊框”，這是制度的立足點和出發點。我認為，分區管控不僅是生態環境源頭預防體系的基礎性制度，還應成為生態環境管理的基礎性制度。生態環境分區管控為建設美麗中國提供了保障和目標，其中生態保護紅線某種意義上是建設美麗中國的生態景觀線，環境質量底線是美麗中國環境“顏值”線，資源利用上線是美麗中國的綠色發展線。
環評是源頭預防的主體性制度，是把控規劃和項目環境準入的重要關口。歷經40多年的發展，環評制度體系總體上比較健全，目前面臨一些深化改革的問題，需要在減輕基層負擔的同時把好準入關。排污許可作為固定污染源監管體系的核心制度，是連接源頭管控與末端治理的關鍵樞紐，要實現對固定污染源全生命周期的精準監管。
從制度聯系來看，三者在邏輯上環環相扣，貫穿生態環境管理全鏈條，形成了“空間管控—準入把關—排放監管”的邏輯閉環。生態環境分區管控為環評提供空間約束的指導，環評提出的污染防治要求需納入排污許可管理，排污許可的執行情況則反向檢驗分區管控和環評制度的實施成效。三者均以改善環境質量為核心目標，以精準管控為實施路徑，共同支撐生態環境制度體系建設。
從制度區別來看，主要有以下幾點。其一，管控維度不同。生態環境分區管控聚焦空間維度，強調分區域、差異化管控，解決“在哪里能發展、能發展什么”的問題；環評聚焦決策維度，強調事前預防，解決“建設項目是否可行、如何降低影響”的問題；排污許可聚焦排放維度，強調過程與末端管控，解決“排污單位如何合法排放、排放多少”的問題。
其二，管控對象不同。生態環境分區管控以管控單元為對象，覆蓋我國全域空間；環評以規劃方案或建設項目為對象，聚焦具體開發建設活動；排污許可以固定污染源為對象，覆蓋各類排污單位。
其三，實施時序不同。生態環境分區管控具有基礎性、前置性，在管理最前端，為后續管理提供框架；環評實施于規劃和項目決策階段，處于源頭預防端；排污許可實施于項目建成運營階段，貫穿生產全周期。
中國環境報：深化生態環境分區管控制度改革對三項制度協同有怎樣的意義，如何進一步推動生態環境分區管控制度改革？ 王金南：生態環境分區管控作為三項制度協同的基礎，某種意義上可以看作是一種“許可”或者許可的依據。要在制度聯動的視角下推進分區管控制度改革，提升其科學性和可操作性，為后續環評、排污許可制度優化提供基礎性前提和支撐。具體來講，需要做好三方面工作。
一是以環境要素為核心，加強多要素協同管控。從本質上來講，生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線中，環境質量底線是當前生態環境部門的首要抓手，因此分區管控要以環境要素的分區管理和質量管控為重中之重。
具體來講，對于大氣環境、水環境等目前管理比較成熟的要素，要充分做好與相關司局管理層面的銜接，對于噪聲、地下水、重金屬等的管控，要結合地方的實際問題和管理需求，探索其分區管控的技術路徑和管理模式，逐步推動納入管控體系，不斷織密加厚要素管控分區和管控要求，夯實生態環境空間基礎數據庫的“一張圖”。
二是以分區管控為牽引，支撐標準精準制定。建立分區管控與質量標準制定的聯動機制，打破“一刀切”的標準制定模式。根據不同管控單元的環境質量目標、污染特征和承載能力，制定并實施差異化的污染物排放標準，實施分級分類管理。例如，在重點管控單元實施更嚴格的排放限值，倒逼企業提升污染治理水平，在環境質量達標的一般管控單元，適當放寬標準，兼顧生態保護和經濟發展。同時，將分區管控實施成效作為標準修訂的重要依據之一，對環境質量改善壓力大、問題突出的區域，及時修訂完善相關標準，增強標準的針對性和可操作性。
三是健全制度保障體系，提升管控效能。一方面要加快推進法制化進程，目前分區管控相關內容已經納入生態環境法典草案三審稿，海南、廈門等地也已經出臺了地方性專項法規，后續國家層面可考慮研究制定國務院法規。完善技術標準體系，要以總綱為基礎，把管控單元劃定、清單編制等技術要求進一步細化，提升管控科學性與規范性。此外，還要強化信息化和數智化支撐，整合多部門數據資源，與其他業務系統信息共享、業務協同，實現管控要求的智能化研判與落地應用，提升便企利民服務效能。要完善實施成效跟蹤評估機制，通過生態環境保護督察、美麗中國成效考核等方式，進一步加大制度落地執行力度。
中國環境報：排污許可制未來核心改革方向有哪些？如何以協同改革為抓手優化排污許可制度？ 王金南：排污許可制的核心發展愿景，是建成一個系統完備、科學規范、運行高效的“一證式”固定污染源監管體系。這意味著固定源管控模式將從排放口粗放式管控轉向精細化管控，從主要污染物管控轉向碳污協同管控，從排放達標管控轉向質量達標管控，從一般排污情形管控轉向日常與特殊時段結合的綜合管控。
圍繞上述愿景，當前推動排污許可制核心改革任務建議聚焦五個維度。一是全要素覆蓋，將大氣、水、工業噪聲、固廢等所有污染物及排放口納入管理，同步涵蓋CO2等溫室氣體。二是全聯動管理，實現與分區管控、環評、總量控制等制度的有效銜接。三是全周期管控，形成從源頭準入、過程控制到后期監管的全過程管理鏈條。四是推動質量達標，完成從“濃度控制”向“濃度與總量雙重控制，并銜接環境質量”的轉變。五是落實企業責任，強化企業主體責任與第三方信用管理，構建權責清晰的管理體系。
優化排污許可制度，關鍵實施體系與路徑可重點從以下三方面開展。一是構建以環境質量目標為導向的許可排放量核定體系。從我國環境形勢與管理需求出發，以解決城市層面甚至是更加微小的控制單元的關鍵污染問題為目標，逐步提升許可量限值管理的精度和維度，因地制宜建立具有針對性、科學性、可操作性的許可排放限值核定技術路線圖。
二是推動環境管理制度全聯動管理。對于分區管控、環評和排污許可制的銜接，主要從管理范圍、核算方法、管理載體、監管執法、管理流程等五方面進行銜接。此外，排污許可制還需進一步強化與總量控制、環境統計、監測、環境保護稅、排污權交易、生態環境執法等制度的銜接。
三是以“一證式”管理推進固定源減污降碳協同管理。進一步擴大排污許可證內涵和外延，把溫室氣體納入管理范疇。全面將碳排放的強度、總量、管控要求等納入排污許可證中，推動碳評要求與排污許可管理剛性銜接。在基礎信息統一管理上，可依托全國排污許可證管理信息平臺，實現全國碳市場溫室氣體和常規污染物排放信息的統一申報與管理。在減污降碳協同控制上，通過排污許可“一證式”管理，將污染物排放控制與碳排放控制統一考慮，從能耗管理、清潔能源使用、管控措施、減排路徑等方面，推動固定源落實減污降碳措施。
來源：中國環境報
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