近年來，在全球氣候變化的背景下，災害風險的不確定性日益增加，提升城市韌性成為全國各大城市面臨的緊迫議題。
9月7日傍晚到8日上午，受臺風“海葵”殘余環流、季風和弱冷空氣共同影響，深圳和香港出現了超歷史記錄的特大暴雨，多個地方的平均降雨量超過200毫米。此次暴雨對兩座高密度城市來說，也是一場城市韌性的考驗。
一位城市規劃研究員對21世紀經濟報道記者表示，“深圳和香港背山面海，洪澇潮交織，致災因子多，有著地形復雜、建成度高、高密度的城市特征，同時擁有‘ 上有山洪入城，內有突發雨澇、下有海潮頂托，外有臺風暴潮襲擊’的防汛特點，雨、洪、潮三者時常兩者同時出現，甚至三者同時發生。”
地處粵港澳大灣區東南沿海，面對臺風引發的暴雨天氣，深圳和香港已經形成了從風險預警到應急處置相對完整的應對流程。同時，兩座城市也在海綿城市、排蓄水工程等基礎設施建設方面不斷下功夫，提升城市韌性。
“由于氣候不確定性的風險日益增加，對于城市氣候安全千萬不要抱有僥幸心理。推進韌性城市建設，需要系統謀劃，久久為功。”華中科技大學國家治理研究院副院長、經濟學院教授孫永平對21世紀經濟報道記者說。
深港多措并舉應對暴雨 9月7日傍晚到8日上午，深圳和香港的降雨打破了記錄。
其中，深圳降雨打破1952年有氣象記錄以來的7項歷史極值，深圳羅湖區局部累計降雨量甚至達到469.0毫米。香港天文臺發布的信息顯示，香港的24小時降雨量超過647毫米，是1884年以來香港天文臺觀測到的最強暴雨。
面對破紀錄的暴雨，深港兩地如何應對？在災情預警、應急響應和搶險救援等流程方面，兩地多措并舉抵抗暴雨帶來的內澇災害。
在災情預警方面，氣象預警是深港兩地向居民發出的第一個信號。
記者從深圳市氣象局官網了解到，為做好極端天氣的預警預測服務，深圳采用“31631”預警預報服務模式，提前3天給出風雨預測、風險預估及預警信號發布節奏，提前1天預報精細到區的風雨落區、具體量級和重點影響時段，提前6小時定位高風險區，提前3小時發布分區預警和分區風險提示，提前1小時發布精細到街道的定量預報。
香港則是采取發布黑色警報信號的方式，黑色警報信號指香港廣泛地區已錄得或預料會有每小時雨量超過70毫米的豪雨，且雨勢可能持續，一般黑色暴雨警告表示3小時內降雨量已超過100毫米，在發出黑色暴雨警告后，市民應留在戶內，并到安全地方暫避，直至大雨過去。呼吁雇主不應要求雇員上班，除非有關暴雨時的工作安排已有事先協定。
在應急響應和搶險救援方面，深港兩地通過人員協同方式，第一時間組織多部門響應防汛抗災。其中，深圳先后調動消防救援支隊、武警部隊1368人次參加救援，重點對沿河危險區域、積水內澇區域受災群眾緊急組織轉移疏散。在發布黑色警報信號后，香港特區政府民政事務總署迅速啟動緊急事故協調中心，路政署和相關承辦商、運輸署和公共運輸營辦商、渠務署、食物環境衛生署等多部門立刻采用應急處置工作。
與應急處置不同，以預防為主的基礎設施建設在本輪暴雨中也在發揮作用。
其中，海綿城市是深圳近年來提升抗災能力的重要基礎設施。目前，深圳海綿城市面積已超330平方公里，占全市建成區面積34%。
香港則是采取蓄水空間與排水渠道相結合的方式。據了解，香港擁有跑馬場地下大型蓄洪池、大坑東蓄洪池、上環雨水泵房等多個蓄水池，也建設了多條排雨隧道，比如長11公里的“港島西雨水排放隧道”，雨水可從大坑一路通往數碼港，可實現135立方米/秒的排水量。知情人士向記者介紹，香港部分建筑還采用了綠色建筑方式，利于排水。數據顯示，香港治水成效十分顯著，全城水浸黑點已從1995年的90個減至6個。
值得一提的是，為受災或有需要的居民，深圳開放了全市841個應急避難場所，香港為需要臨時住宿人士開放臨時庇護中心。
高密度城市內澇治理難度大 在本次暴雨中，深港兩地也發生了不同范圍的內澇。多位專家向記者分析，降雨量太大、城市規劃待進一步完善等是發生內澇的主要原因。
水利部、住建部等多部門對城市內澇防治一直非常重視，通過不斷提高防治標準，促進城市地下排水管網建設，減緩內澇。深圳市海綿城市專家、深圳大學建設工程生態技術研究所所長劉建向記者介紹，“針對特大型城市，將原來50年一遇的防汛標準提高到100年一遇，甚至有些地方提高到200年一遇。”
在如此重視內澇防治的背景下，為何內澇還會發生？這與城市內澇形成的原因有關，城市內澇表面上看是與城市的排水能力不足有關，實際上是與城市規劃設計有關。
深圳在40年前是按照小城市災害防治標準設計，現在隨著城市規模不斷擴大，人口不斷增加，相應的城市內澇防治標準也需要上調，上調標準意味著需要增加排水管網的排水能力和增加蓄洪空間，但是由于城市已經是建成區，增加修建排水管網需要消耗非常大的成本。以日本東京為例，從1992年開始，耗時14年總投資2400億日元（約30億美元、200億元人民幣）建成了堪稱世界上最先進的下水道排水系統首都圈外圍排水系統。
相比于低密度城區，深圳等高密度城市修建排水管網還存在三大建設難點，一是洪水出路難尋；二是城市建設密度高，地下管線復雜，排水防澇工程實施困難；三是重要公共設施，例如地鐵、下穿道路、地下車庫的應急措施保障難度大。
“城市提升內澇防治標準方面難度很大，當出現類似這場破紀錄的暴雨后，城市難免出現內澇。”劉建對記者表示，可以通過軟件和硬件相結合的方式提升城市內澇防治水平。在硬件方面，可以建設海綿城市、蓄水池、排水工程等基礎設施。在軟件方面，加強城市內澇風險圖宣傳工作，通過城市內澇風險圖及時向居民預報內澇風險位置點，讓居民及時遠離危險。
深圳作為全國海綿城市第二批試點城市，海綿城市的建設已經取得一定成效。不過，每次出現城市內澇，海綿城市都成為爭議的焦點，公眾對于其實際作用了解還是不深。
“面對超過20年一遇的暴雨，海綿城市的作用有限，需要與傳統的防洪設施相結合。比如，在城市公園改造時留出1/3的面積做蓄洪池，從日本立法標準來看，新建和改建的大型公共建筑群必須設置雨水就地下滲設施，每公頃具有500立方米的調蓄空間。”劉建說。
數據來源：根據公開報道梳理。
綜合治理提升城市韌性 暨南大學公共管理學院、應急管理學院副院長李偉權向21世紀經濟報道記者表示，“國內一些大城市多數都存在早期韌性城市規劃缺失的問題。所以，舊城改造和城市更新提高城市的韌性能力是現代城市建設和難點。需要通過打造智慧應急系統、改造基礎設施、改革應急管理體系等方面建設，彌補先天不足。”
李偉權建議，從應急管理的災害縮減、預備、反應和恢復等方面的能力建設出發，通過城市風險源分析與排查、基礎設施合理有效規劃、社會應急能力全員提升等方面來提升城市韌性。
首先，要分析城市中的各類風險源，不僅包括自然災害，也包括可能引發事故災難的各類風險，對其進行隱患排查與災害消減，做好預防預測工作。
其次，做好防災減災的規劃與布局，要合理安排基礎設施建設，消除風險，減少城市脆弱性，增強城市應災冗余性。比如針對山體滑坡區域，做好排水規劃，低洼易澇地點做好監控預警等。
在此基礎上，加強人的能力建設，包括專業應急救援與各類社會組織救援隊伍的能力提升，并通過各種演練和訓練，使得城市市民具備自救互救基本能力，形成強有力的社會應急救援體系，激發全社會各種力量參與應急處置，形成一個人人都懂應急、人人都會應急的韌性城市體系。
“韌性城市既是基礎設施建設的韌性，也是管理體系的韌性，更加是全體市民的韌性，需要大家共同努力。”李偉權對記者說。
孫永平認為，郊區也需要列為重點防范區域。隨著超大、特大等城市化進程加快，郊區的人口密度也在逐漸增加，人口密度的增加意味著城市的風險加大。今年以來，先后發生的北京暴雨、西安暴雨，重災區都出現在防范相對薄弱的郊區。
此外，從長期發展來看，提升城市韌性要從綜合治理的角度出發，因為在城市韌性建設中，涉及城市規劃、與民眾的溝通機制建設、極端天氣氣候預案建設、城市監測水量工具維護等多方面工作內容。單一部門的單打獨斗，頭痛醫頭、腳痛醫腳的方案，很顯然與城市韌性中的多元內容不適合。
孫永平建議，政府可以從規劃先行和建設整體信息管理系統發力。在規劃先行方面，需要將氣候風險考慮進去，氣候問題屬于中長期的慣性問題。同時，由于基礎設施等建設成后很難改動，在規劃中要有超前意識，結合各地的經濟發展、氣候特點、地質類型等多方因素整體規劃。在信息管理系統建設方面，要建立多部門統籌運作機制，做好各類信息歸集工作。因為當氣候災害來臨時需要應急管理、醫療等各個部門響應，政府統籌起來才能發揮最大綜合效益。
深圳從綜合治理思維出發，已經開始推進韌性城市建設。今年8月19日，深圳市應急管理局防災減災處長王常效公開表示，深圳在快速推進韌性城市建設，但還處于規劃設計和論證階段。
《深圳經濟特區自然災害防治條例》（以下簡稱《條例》）將在11月1日施行。作為深圳在全國率先探索自然災害防治立法，《條例》從多災種、全鏈條、跨部門、差異化治理等方面進行自然災害綜合防治制度設計，構建協同高效的災害應對機制。圍繞建立高效科學的自然災害防治體系、加強自然災害防治綜合統籌協調、適應機構改革后防災減災救災體制機制變化作出了一系列制度規定。
來源： 21世紀經濟報道
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